Na bezwaar in een slechtere positie belanden. Kan dat?
Geschreven door: Dewi Deijle
Geplaatst op www.ojau.nl, 6 april 2021
Ja, dat kan. In dit blogartikel leg ik dat nader uit.
In een bezwaarprocedure geldt het zogenoemde verbod van reformatio in peius. Dit houdt in dat iemand door het maken van bezwaar niet in een slechtere positie mag geraken. Er is echter wel een uitzondering op de hoofdregel mogelijk: als de verslechtering ook zonder bezwaar mogelijk was geweest, mag het bestuurs- of uitvoeringsorgaan die tóch doorvoeren.
Rechtszekerheidsbeginsel
De heroverweging van een besluit van een bestuursorgaan (zoals een gemeente, maar ook o.a. het UWV of de SVB) vindt zijn grondslag in artikel 7:11 van de algemene wet bestuursrecht (Awb):
› Lid 1 bepaalt dat indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt.
› Lid 2 bepaalt dat voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en neemt het voor zover nodig, in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Awb volgt dat het indienen van bezwaar er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de bezwaarmaker te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn.
In het verlengde hiervan ligt het beroep op schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Op dit beginsel (zoals ook het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel) wordt juist bij het ten nadele wijzigen van een besluit vaak een beroep gedaan, omdat met het terugkomen op of wijzigen van een eerder genomen besluit, de rechtszekerheid van de bezwaarmaker raakt.
Of in een specifieke situatie sprake is van een schending van het rechtszekerheidsbeginsel wordt meestal overgelaten aan het oordeel van de rechter, omdat de wet hier niet eenduidig over is.
Ook bij een WIA-uitkering per toekomende datum
Hieronder schets ik de uitzondering op het verbod van reformatio in peius in verband met een WIA-uitkering, omdat ik regelmatig mensen vertegenwoordig in dergelijke bezwaar- en beroepsprocedures.
Uit vaste rechtspraak blijkt dat in een bezwaarschriftprocedure een volledige heroverweging van het bestreden besluit moet plaatsvinden. Dit kan dus betekenen dat na een dergelijke heroverweging over de hoogte van het arbeidsongeschiktheidspercentage, een bezwaarmaker in een verslechterde positie komt te verkeren.
De hoogste rechter in het bestuursrecht, de Centrale Raad van Beroep (CRvB), heeft in meerdere uitspraken overwogen dat een WIA-uitkering niet met terugwerkende kracht mag worden ingetrokken, of naar een lager arbeidsongeschiktheidspercentage mag worden vastgesteld.
Maar let op: het verbod van reformatio in peius verzet zich echter niet tegen intrekking of verlaging van de WIA-uitkering per toekomende datum, omdat het Uwv ook los van het ingediende bezwaar bevoegd is de uitkering van de verzekerde per toekomende datum in te trekken of te verlagen op de grond dat hij niet (langer) of minder arbeidsongeschikt is. Zie bijv. de uitspraak van 14 juli 2017, ECLI:CRVB:2017:2557.
Kortom, als iemand het niet eens is met de hoogte van het vastgestelde arbeidsongeschiktheidspercentage of verdiencapaciteit en bezwaar maakt, kan het zijn dat bij beslissing op bezwaar het bestreden besluit ten nadele van de bezwaarde wordt herroepen. Het kan zelfs zo zijn dat er helemaal geen recht meer bestaat op een WIA-uitkering.
Bezwaar maken is niet zonder risico
Het maken van bezwaar is dus niet in alle gevallen risicoloos. Logischerwijze dient iemand bezwaar in met het doel om voordeel te behalen. Het kan gebeuren dat het bezwaar ongegrond wordt verklaard en de situatie blijft zoals die was, maar onder het huidige stelsel van rechtsbescherming kan een bezwaarprocedure er ook toe leiden dat het besluit ten nadele van de bezwaarmaker wordt gewijzigd en in een slechtere positie komt dan waarin hij voordien verkeerde.
Wel dient dan te worden gewaarborgd dat de bezwaarmaker niet in zijn verweermogelijkheden mag worden geschaad. Dit betekent dat van te voren het voornemen om ten nadele te beslissen bekend moet worden gemaakt aan de bezwaarde.
Verder is er na de bezwaarprocedure nog een beroepsmogelijkheid om te ageren tegen de negatieve beslissing op bezwaar, en kan de rechter verzocht worden om te beoordelen of de verslechterde positie niet in strijd is met het verbod van reformatio in peius.
Ook in een beroepsprocedure
Met betrekking tot arbeidsongeschiktheidszaken het volgende. Dat iemand die beroep instelt tegen een vastgesteld arbeidsongeschiktheidspercentage inzake een WIA-uitkering in een nog slechtere positie komt te verkeren dan voordat hij beroep instelde, is in te denken.
Als de rechter geen reden tot twijfel heeft, volgt hij meestal het oordeel van de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige die eerder in de bezwaarprocedure het besluit over het arbeidsongeschiktheidspercentage hebben heroverwogen. Dit heeft te maken met de kennis en expertise van zowel de verzekeringsarts als de arbeidsdeskundige die een rechter niet perse heeft. Een verzekeringsarts brengt iemands medische situatie in kaart en stelt de belastbaarheid vast. De verzekeringsarts doet dit aan de hand van dossieronderzoek, eigen onderzoek en/of medische gegevens van de huisarts of specialist. De rechter is gehouden aan wat medisch objectiveerbaar is vast te stellen en kijkt dan veelal naar of een verzekeringsarts op zorgvuldige wijze tot een oordeel over de belastbaarheid heeft kunnen komen en of die logisch is gemotiveerd. De eiser zal zelf nader moeten onderbouwen wat er niet correct aan of onzorgvuldig was in de beoordeling.
Ook kan de rechter op basis van de ingediende beroepsgronden bekijken of er grond is voor het oordeel dat de geduide functies door de bezwaar-arbeidsdeskundige niet geschikt zouden zijn, of dat de verdiencapaciteit niet correct is vastgesteld. Ook hierin volgt de rechter meestal het arbeidsdeskundig oordeel, tenzij de eiser natuurlijk heeft kunnen aantonen dat de functies niet geschikt zijn.
Voorbeeld: als een verzekeringsarts in de functionele mogelijkhedenlijst heeft vastgesteld dat eiser niet meer dan 2kg kan tillen maar de arbeidsdeskundige heeft een functie geduid waarbij eiser 10kg per dag zou kunnen tillen, dan heeft arbeidsdeskundige mogelijk een fout gemaakt. Als de rechter dit verschil constateert, zal hij daar vragen over kunnen stellen.
De rechter mag het UWV overigens ook expliciete vragen stellen over zaken die hij zelf constateert, ook als de eiser hier niets over heeft opgemerkt in zijn beroepschrift. Een rechter zal echter niet uit zichzelf bekijken of het arbeidsongeschiktheidspercentage lager vastgesteld had moeten worden. Dat zal hij mogelijk alleen doen als hij wezenlijke fouten constateert en zal die doorgaans tijdens de zitting bespreken zodat eiser zich kan verweren. Het kan wel zijn dat de jurist van het UWV, de verzekeringsarts of arbeidsdeskundige tijdens de behandeling van het beroep constateert dat er een fout is gemaakt. Hoogstwaarschijnlijk zal die dan alsnog in een nieuwe beslissing op bezwaar hangende het beroep worden hersteld, met als gevolg dat er misschien zelfs andere functies worden geduid en eiser komt te zitten met een nog lager arbeidsongeschiktheidspercentage.
Kortom, een verlaging van het ao-percentage in bezwaar en beroep is dus mogelijk, maar wel als voor dit ongunstiger resultaat een afzonderlijke (dus los van bezwaar of beroep) rechtvaardiging bestaat. De intrekking van de uitkering zal dan wel per toekomende datum geëffectueerd moeten worden, omdat er wel een afdoende uitlooptermijn in acht moet worden genomen.
Dilemma: wel of geen bezwaar
Specifiek met betrekking tot de vaststelling van een arbeidsongeschiktheidspercentage heb ik nog niet eerder gezien dat de persoon die het beroep instelde er in een slechtere positie uitkomt. Meestal is het dat de situatie gelijk blijft, dus het beroep is ongegrond, of de eiser haalt zijn gelijk en is het beroep gegrond. Maar in een bezwaarprocedure komt het dus wel eens voor. Of een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel dan slaagt, hangt ook weer af van de situatie en ook het onderwerp van de zaak.
De CRvB concludeerde in een uitspraak dat het rechtszekerheidsbeginsel niet is geschonden als onjuiste gegevens waarop het primaire besluit was gebaseerd bij de bezwaarmaker kenbaar waren, en dusdanig afweken van de juiste gegevens dat de bezwaarmaker er rekening mee moest houden dat het primaire besluit aangepast zou worden.
De rechtszekerheid kan zich echter wel weer verzetten tegen een wijziging van een besluit ten nadele met terugwerkende kracht, als de bezwaarde daarvan geen verwijt treft van de reden van de wijziging en er anderszins geen grond is om die wijziging voor zijn risico te brengen. Kortom, dan zal het bestuurs- of uitvoeringsorgaan het risico moeten dragen. Deze situatie zal zich echter niet zo snel voordoen als het gaat om een duuruitkering, omdat die dan altijd nog per toekomende datum mag worden gewijzigd. Dan neemt het bestuurs- of uitvoeringsorgaan alleen de voorgaande periode voor zijn rekening.
Het hangt helemaal af van de feiten en omstandigheden van het geval of een bezwaarde geacht wordt rekening te houden met een eventuele nadeligere positie en of een succesvol beroep kan worden gedaan op het rechtszekerheidsbeginsel.
Ik raad de persoon die het niet eens is met de vaststelling van zijn arbeidsongeschiktheid doorgaans aan om tegen dat besluit te ageren en voor zijn rechten op te komen, want het komt ook echt wel voor dat die in bezwaar of beroep naar een hoger percentage wordt bijgesteld, Dat gebeurd dan wél met terugwerkende kracht. Als hij toch in een nadeligere positie komt, dan zou dat er hoogstwaarschijnlijk op een ander moment ook van zijn gekomen (bijvoorbeeld bij een herkeuring).
Informatie
Verkeert u in een situatie zoals hierboven beschreven en wilt u weten of er niet in strijd is gehandeld met verbod van reformatio in peius? Stuur dan een bericht naar info@ojau.nl of stel uw vraag via de chat.